May 7, 1993
The Chancellor's [Helmut Kohl's] Meeting with U.S. Secretary of State Christopher on Thursday, 6 May 1993
Referatsleiter 213 VLR 1 Schäfer Bonn, den 7. Mai 1993
V e r m e r k
Betr.: Gespräch des Bundeskanzlers und des Bundesministers des Auswärtigen mit dem amerikanischen Außenminister Christopher am Donnerstag, 6. Mai 1993[1]
Der Bundeskanzler heißt AM Christopher und seine Delegation willkommen. Er wolle AM Christopher auch persönlich Glück für seine Amtsführung in dieser turbulenten Zeit wünschen. Er bittet den Außenminister, bei seiner Rückkehr nach Washington Präsident Clinton herzlich zu grüßen.
AM Christopher bedankt sich für den Empfang und die Gastfreundschaft. Er habe unmittelbar vor diesem Gespräch vom Flughafen aus mit Präsident Clinton telefoniert. Der Präsident lasse den Bundeskanzler grüßen. Er habe großen Respekt und Bewunderung für den Bundeskanzler. Das Treffen zwischen Präsident Clinton und dem Bundeskanzler in Washington sei dem Präsidenten in guter Erinnerung.
Zur Lage in Bosnien-Herzegowina: Die Ablehnung des Vance/Owen-Planes durch das sogenannte "Parlament" der bosnischen Serben habe eine neue Situation geschaffen. Die bosnischen Serben hätten eine Chance zum Frieden gehabt. Diese hätten sie nicht wahrgenommen. Noch in der vergangenen Woche, zu Beginn seiner Europa-Reise, sei man von zwei möglichen Szenarien ausgegangen:
- Erste Variante: Der Vance/Owen-Plan werde angenommen und implementiert.
- Zweite Variante: Der Vance/Owen-Plan werde abgelehnt bzw. nicht implementiert.
Leider sei das zweite Szenario eingetreten. Der Vance/Owen-Plan sei jetzt keine lebensfähige Option mehr. Aus seinem Gespräch mit der EG-Troika vor wenigen Stunden habe er den Eindruck, daß diese am Vance/Owen-Plan festhalten wolle. Er könne dies nicht verstehen. Der Vance/Owen-Plan sei nicht akzeptiert worden. Man müsse jetzt an andere, stärkere Mittel denken.
Für Präsident Clinton sei dies die erste außenpolitische Krise. Er sei besorgt. Er suche seit Tagen in intensiven Beratungen nach realistischen Lösungsansätzen. Er habe ihn, AM Christopher, gebeten, mit den europäischen Partnern gemeinsam herauszufinden, in welche Richtung man gehen solle. Der Präsident wolle unbedingt im multilateralen Rahmen handeln. Er wolle nicht ohne internationale Unterstützung vorgehen.
Aus amerikanischer Sicht gebe es folgende Optionen für das weitere Vorgehen:
- Die erste Option sei, sich auf die Anwendung der neuen, verschärften Sanktionen zu verlassen. Diese Option reiche nach Ansicht von Präsident Clinton nicht aus. Es werde zuviel Zeit bis zu einer entscheiden-den Schwächung der Serben vergehen. Im übrigen hätten sich Sanktionen in der Geschichte selten als wirklich effektiv erwiesen. Negative Beispiele seien die Embargos gegen Iran und Irak. Im übrigen stehe die bosnische Armee kurz vor dem Kollaps. Sie könne in naher Zukunft überrannt werden.
- Die zweite Option bestehe in einem sofortigen Waffenstillstand. Würde man sich hierauf beschränken, würden jedoch die ethnischen Säuberungen der Serben akzeptiert und festgeschrieben.
- Die dritte Option seien gezielte Luftangriffe. Diese Option biete einige kurzfristige Vorteile. Sie habe ihre Attraktivität jedoch nur für ca. 48 Stunden. Konkrete militärische oder politische Resultate seien darüber hinaus nicht absehbar. Auch wenn in einem ersten Schlag ein Teil der schweren serbischen Waffen ausgeschaltet würde, könnten die Serben danach ihre weiteren schweren Waffen verstecken oder in ziviler Umgebung unterbringen, was bei weiteren Luftangriffen zu schweren Kollateralschäden führen würde.
Im übrigen könnte man serbische Kooperationsbereitschaft wohl auch nicht "herbeibomben". Ein negatives Beispiel seien letztlich auch hier die Bombardierungen des Irak anläßlich des Golf-Krieges. Ferner sei zu berücksichtigen, daß gerade diese Option, wenn sie nicht zum Erfolg führe, einen erheblichen Rückschlag für das amerikanische und gesamtwestliche Prestige zur Folge hätte. Alles in allem: Diese Option funktioniere nicht.
Präsident Clinton bleibe im übrigen fest entschlossen, keine amerikanischen Bodentruppen mit Kampfauftrag in Bosnien-Herzegowina einzusetzen.
Präsident Clinton ziehe eine vierte Option, nämlich die Aufhebung des Waffenembargos zugunsten der bosnischen Regierung, vor. Der Beschluß zur Verhängung eines umfassenden Waffenembargos gegen alle Kriegsparteien sei von Anfang an nicht haltbar und unmoralisch gewesen. Während die bosnischen Serben von der JVA in erheblichem Maße Waffen "geerbt" hätten und auf weiteren Nachschub aus Serbien zurückgreifen könnten, sei die gegnerische Seite praktisch ohne Waffen geblieben. Der dadurch gewonnene große Vorteil der bosnischen Serben werde durch die Aufrechterhaltung des Waffenembargos perpetuiert. Das Embargo schütze den Aggressor. (AM Christopher überreicht eine Auflistung, mit der die Gesamtstärken der Streitparteien bei Personal und Material einander gegenübergestellt werden. Die bosnischen Moslems seien demzufolge personell den Serben überlegen, bei schweren Waffen jedoch hoffnungslos unterlegen.)
Das Ziel bei Waffenlieferungen für die Moslems könne nicht sein, den Moslems zu einem Sieg in dem Krieg zu verhelfen. Es könne jedoch ein Kräftegleichgewicht erreicht werden. Ein Problem sei, daß die Serben in der Übergangszeit zwischen einem Beschluß zur Aufhebung des Embargos und dem Eintreffen der Waffen versuchen würden, die Moslems zu überrennen. Präsident Clinton sei entschlossen, in diesem Fall gezielte Luftschläge gegen die Serben vorzunehmen. In diesem Falle seien Luftangriffe ein kalkulierbares militärisch/politisches Risiko, weil die Einsätze zeitlich strikt begrenzt seien.
Ein weiteres Problem bei dieser Option sei der Verbleib der in Bosnien-Herzegowina stationierten VN-Soldaten und die Weiterführung der humanitären Hilfe. Nach US-Ansicht müßten die stationierten VN-Soldaten nicht völlig abgezogen werden, sie könnten so konzentriert werden, daß sie sich notfalls verteidigen könnten. Hierzu sei auch Luftunterstützung möglich. Die humanitäre Hilfe würde demgegenüber wohl in weiten Teilen reduziert werden müssen.
Ein wichtiges Ziel sei es ferner, zu verhindern, daß der Konflikt sich über die Grenzen des ehemaligen Jugoslawien hinaus ausdehne. Insbesondere müsse eine Involvierung Griechenlands und der Türkei verhindert werden. Zu diesem Zweck schlage Präsident Clinton die Stationierung zusätzlicher Monitore in Mazedonien als "trip-wire" für den Fall vor, daß die serbische Seite Mazedonien als nächstes Aggressionsziel vornehme. Die amerikanische Option bestehe kurz gesagt also darin, das Waffenembargo für Bosnien aufzuheben und ggf. "kompensatorische Luftschläge" ins Auge zu fassen.
Der Bundeskanzler dankt für die Darlegungen des Außenministers. Er sei insbesondere Präsident Clinton für sein persönliches Engagement in diesem Konflikt dankbar. Er wiederhole, was er bereits in Washington gesagt habe: Viele Europäer verlangten in Krisenzeiten amerikanisches Engagement. Wenn es dann dazu komme, würden die Amerikaner angeklagt und kritisiert. Diese heuchlerische Position sei nicht die deutsche Haltung. Die Lage im ehemaligen Jugoslawien sei eine ernsthafte Herausforderung für die USA und den neuen US-Präsidenten. Die Lage im Konfliktgebiet sei deshalb so ungemein schwierig, weil dort Kulturen und Religionen aufeinanderprallten. Die Konflikte dort entwickelten sich seit über einem halben Jahrtausend. Die Schlacht auf dem Amselfeld liege über 500 Jahre zurück. Es sei deshalb absurd anzunehmen, daß eine Patentlösung gefunden werde könne.
Hinzu komme eine schwer kalkulierbare psychologische Dimension: Die öffentliche Meinung werde durch Fernsehbilder über die Schrecken des Krieges aufgeheizt und beeinflusse zunehmend das politische Denken. Hinzu komme in Deutschland, daß hier ca. 1 Mio. früherer Jugoslawen lebten. In einem Krankenhaus, an dem AM Christopher soeben vorbeigefahren sei, lebten z. B. 80 ehemalige Jugoslawen. Heute müßten sie sich als Serben,
Kroaten, Moslems definieren. Sie seien tief erschüttert. Nachdem sie oft Jahre und Jahrzehnte hier gelebt hätten, ihr ganzes Geld nach Jugoslawien geschafft hätten, erlebten sie nun die Zerstörung des Landes und oft auch ihrer persönlichen Vermögen.
Er sei im übrigen interessiert zu erfahren, wie Präsident Jelzin und seine westeuropäischen Kollegen auf die amerikanischen Überlegungen reagiert hätten. Die Sichtweise einzelner europäischer Länder in diesem Konflikt sei auch historisch geprägt. Der gesamte territoriale und nationale Komplex der Paris Vorortverträge in Bezug auf den südosteuropäischen Raum übe hier noch eine Wirkung auf die nationalen Sichtweisen aus. Hinzu komme die Konfrontation zwischen Kroaten und Serben während der deutschen Besetzung im Zweiten Weltkrieg. Insofern stehe in diesem Gebiet die Geschichte täglich neu auf.
Ferner sei zu bedenken, daß die Diskussion um den islamischen Fundamentalismus in diesen Konflikt hineinreiche. Der Außenminister habe den Antagonismus zwischen Griechenland und Türkei, beide NATO-Mitglieder, bereits erwähnt. Hier gehe es für beide Länder um erheblich mehr als im Zypern-Konflikt.
Erstes Ziel der internationalen Bemühungen müsse deshalb die Eindämmung des Konfliktes sein. Der Außenminister habe die Gefahr eines Übergreifens auf Mazedonien und den Kosovo bereits angesprochen.
Er beobachte jedoch in den letzten Tagen eine wichtige psychologische Veränderung: Die Führung in Serbien erkenne wohl zum ersten Mal die Dramatik der Situation. Ob dies ausreiche für ein wirkliches Umdenken, sei noch nicht zu beurteilen. Jedenfalls habe das entschiedene Auftreten der USA eine psychologische Veränderung bewirkt. Milosevic glaube jetzt wohl nicht mehr an eine endlose Fortsetzung seiner "Spielchen".
Das von den bosnischen Serben für Mai angesetzte Referendum brauche man im übrigen nicht abzuwarten. Das Ergebnis stehe wohl fest. Vorrangig sei jetzt die Sicherung des physischen und politischen Überlebens der Moslems als Nation. Dies sei auch wichtig, um Nachahmungen in anderen Gebieten Südost- bzw. Osteuropas zu verhindern. Der politische Druck auf Serbien müsse deshalb erhalten bleiben.
Die von AM Christopher genannte amerikanische Präferenz einer Aufhebung des Waffenembargos für Bosnien leuchte ihm ein. Daß wir Deutschen mit dieser Einschätzung von unseren europäischen Partnern abwichen, sei nichts Neues. Es handele sich auch um eine moralische Frage, nicht zuletzt im Hinblick auf das Recht zur Selbstverteidigung der bosnischen Moslems. Die Verhängung des seinerzeitigen Waffenembargos sei ein Beispiel dafür, daß aus moralischen Gründen getroffene Entscheidungen im Ergebnis unmoralisch sein könnten. Die amerikanische Option (Aufhebung des Embargos und kompensatorische Luftangriffe) gefalle ihm. Allerdings sei das Risiko enorm. Parallel müsse der bestehende Druck auf Serbien in Form der Sanktionen aufrechterhalten werden. Er frage sich jedoch, wie die Aufhebung des Embargos praktisch durchgeführt werden solle, zumal da die westlichen Partner noch anders dächten. Es interessiere ihn auch, wie Präsident Jelzin diese Option beurteilt habe. Schließlich sei die Rolle der Kroaten im Rahmen dieser Option zu bedenken. (Exkurs des Bundeskanzlers darüber, daß er keineswegs ein "Kroaten-Fan" sei. Er habe Präsident Tudjman vielmehr klargemacht, daß Deutschland unter keinen Umständen großkroatische Träume unterstützen werde.) Man müsse mit den Kroaten sprechen. Wir Deutschen könnten hier eine Rolle spielen. Dies müßte ggf. in großer Diskretion und in Überein-stimmung mit den USA erfolgen.
Es gebe natürlich weitere Fragen für den Fall einer Aufhebung des Waffenembargos zugunsten der bosnischen Regierung: Was solle in der kritischen Zeitphase zwischen Beschluß und Anlieferung der Waffen geschehen? Was könne in diesem Zusammenhang mit Luftangriffen bewirkt werden? Was genau solle mit den vor Ort befindlichen VN-Soldaten geschehen? Natürlich sei dies für GB und F ein vorrangiges Thema.
Insgesamt wolle er jedoch feststellen, daß das bisherige Vorgehen der internationalen Gemeinschaft keine wirklichen Ergebnisse gebracht habe. Er stimme AM Christopher auch zu, daß mit den anderen von ihm genannten Optionen wohl nichts erreicht werden könne. Ein US-Engagement in diesem Konflikt müsse ein Erfolg werden. Wir wollten den USA dabei helfen. Die Lage für den neuen amerikanischen Präsidenten sei schwierig genug (Verweis auf die Lage in Rußland). Eine Beschädigung des Prestige der USA bzw. von Präsident Clinton könne nicht in unserem Interesse liegen.
Er wolle noch einmal nach der Haltung der Russen fragen. Würden sie die Aufhebung des Waffenembargos mittragen? Man müsse davon ausgehen, daß die Russen weiterhin den größten Einfluß auf die Serben hatten. Dias gelte insbesondere für die Verbindungen zwischen den Militärs beider Seiten.
Er wolle zusammenfassen: Deutschland werde die amerikanischen Entscheidungen bei den anstehenden Fragen unterstützen.
AM Christopher verweist auf den hohen Einfluß der Medien in den USA in dieser Frage. CNN spiele in diesem Zusammenhang eine wichtige Rolle, Die kürzliche Eröffnung des Holocaust-Museums habe ebenfalls das öffentliche Bewußtsein für die Menschenrechtsverletzungen in Bosnien geschärft. Der Aufruf von E. Wiesel habe Präsident Clinton besonders beeindruckt. Der Präsident sei entschlossen, jetzt mehr und energischer zu tun, als in der Vergangenheit.
Zur Haltung Rußlands: Der Bundeskanzler habe sicher drei wichtige Ereignisse registriert, die eine Veränderung der russischen Haltung gegenüber den Serben anzeigten. So hätten die Russen die Durchsetzung des Überflugverbotes akzeptiert und kein Veto gegen die verschärften Sanktionen eingelegt. Schließlich habe Präsident Jelzin nach dem Referendum eine schärfere Sprache gegenüber den Serben angeschlagen. (Der Bundeskanzler wirft ein, er habe vor dieser Erklärung Präsident Jelzins mit diesem telefoniert).
AM Christopher fährt fort, er habe gestern zunächst mit AM Kosyrew und dann lange mit Präsident Jelzin über die Implementierung des Vance/Owen-Planes gesprochen. Gestern sei dieser Plan ja noch eine Option gewesen. Die Zustimmung Jelzins, russische Friedenstruppen nach Bosnien-Herzegowina zu entsenden sei ein großer Schritt, auch wenn die Absicht Rußlands, solche Truppen nur in den bosnischen Nord-Korridor zu entsenden, gewisse Sorge hervorrufe. Hinsichtlich des "zweiten Szenarios" (Ablehnung des Vance/Owen-Planes) habe sich Jelzin der Diskussion entzogen und Spekulationen in dieser Hinsicht als voreilig bezeichnet. Er habe lediglich gesagt, für diesen Fall wolle er nichts ausschließen, Man müsse ggf. neu überlegen. Härtere Maßnahmen seien jedoch keineswegs ausgeschlossen.
AM Kosyrew habe Schwierigkeiten bei einer Aufhebung des Waffenembargobeschlusses des Sicherheitsrates gesehen. Ein internationaler Konsens hierbei sei aber erforderlich. Eventuell werde Rußland sich bei einer Abstimmung enthalten. Eine klare Indikation der russischen Haltung für das jetzt eingetretene zweiten Szenario habe er, AM Christopher, jedoch nicht. Kosyrew habe für diesen Fall angedeutet, man solle das Referendum der bosnischen Serben noch abwarten, um sodann am 17. Mai 1993 im Sicherheitsrat neu zu beschließen. Er, AM Christopher, habe jedoch von vornherein die Legitimität eines solchen Referendums verneint.
Die USA seien entschlossen, das Referendum nicht abzuwarten. Dies habe ihm Präsident Clinton bei dem Telefongespräch vom Flughafen bestätigt. Der Bundeskanzler wirft ein, er werde am kommenden Montag auf Wunsch von Präsident Jelzin mit diesem telefonieren. Er werde Präsident Jelzin auf seine Einschätzung ansprechen. Danach werde er Präsident Clinton telefonisch unterrichten.
AM Christopher erklärt, in London sei er bei PM Major auf Zurückhaltung hinsichtlich des Vorschlags der Aufhebung des Waffenembargos gestoßen. Dies würde nach britischer Ansicht die Kämpfe in Bosnien lediglich ausweiten. Der Einwand habe aus amerikanischer Sicht Gewicht. Die USA hielten jedoch an ihrem Vorschlag fest, weil sie die Herstellung eines Kräftegleichgewichts für entscheidend hielten. GB sei gezielten Luftangriffen nicht in gleicher Weise abgeneigt. Eine eigene, bessere Option hätten sie jedoch nicht angeboten. Er wolle nicht ausschließen, daß sich die britische Haltung nach der Entscheidung der bosnischen Serben ändere. Man habe in London große Hoffnungen auf den Vance/Owen-Plan gesetzt, wohl weil Lord Owen mit seinem ganzen Prestige hieran gearbeitet habe.
Der Bundeskanzler erklärt, kurz vor Ostern habe er während seines Urlaubs nahezu einen Tag mit PM Major verbracht. Dieser habe innenpolitische Probleme, insbesondere mit der Ratifizierung des Maastricht-Vertrages. Dies wirke sich auf seine Haltung in der bosnischen Krise aus, zumal Ex-PM Thatcher sich so entschieden geäußert habe. Auch im Parlament werde PM Major wohl nur geringe Unterstützung für eine Aufhebung des Waffenembargos erhalten.
AM Christopher weist darauf hin, daß nach einem Interview von AM Hurd vom Mai 1993 ein Umdenken auf britischer Seite nicht ausgeschlossen erscheine.
Der Bundeskanzler erklärt, für London sei letztlich in allen Fragen Washington entscheidend.
AM Christopher fährt fort, in Paris sei man in der Frage der Aufhebung des Waffenembargos zugänglicher. Falls zwei oder drei Bedingungen erfüllt würden, werde man einer Aufhebung des Waffenembargos dort wohl zustimmen.
Exkurs des Bundeskanzlers zu grundsätzlichen Unterschieden in der politischen Meinungsbildung in F und GB.
AM Christopher äußert, die französischen Bedingungen für eine Zustimmung bezögen sich voraussichtlich in erster Linie auf die Frage zusätzlichen Schutzes für die französischen VN-Soldaten und auf das Erfordernis eines internationalen Konsenses bei der Aufhebung des Embargos. Letzteres wollten auch die USA.
Der Bundeskanzler weist darauf hin, daß man auf die psychologische Situation Frankreichs stets Rücksicht nehmen müsse. Er rate den Amerikanern, dieser Frage beim weiteren Vorgehen besondere Aufmerksamkeit zu widmen.
AM Christopher weist darauf hin, die Türkei würde bei der Lieferung von Waffen an die bosnischen Moslems sofort mitmachen.
Erstaunlich finde er die Haltung der EG-Troika, die immer noch am Vance/ Owen-Plan festhalten wolle, als ob es die jüngste Entwicklung nicht gegeben hätte. Dies sei insbesondere die Haltung des dänischen AM Petersen.
BM Kinkel erkundigt sich nach der Haltung der beiden anderen Troika-Mitglieder. AM Christopher erklärt, beide hätten sich gegen eine Aufhebung des Waffenembargos ausgesprochen.
Der Bundeskanzler wirft ein, D. habe Erfahrung mit der Konstellation 11 zu 1. AM Christopher äußert seine Hoffnung auf eine Änderung der Haltung bei den europäischen Partnern.
Der Bundeskanzler versichert, die Entscheidung des serbischen "Parlaments" werde sich auswirken. AM Christopher äußert, die Verfolgung des Vance/Owen-Planes sei unrealistisch. Dieser sei bereits tot gewesen und am vergangenen Wochenende in Athen nur künstlich wiederbelebt worden.
Zur Haltung der Kroaten: Man müsse Präsident Tudjman für Kooperation bei der Anlieferung von Waffen für die bosnischen Moslems gewinnen.
Der Bundekanzler erklärt, BM Kinkel werde am 14. Mai 1993 in Zagreb sein. Er könne dort diskret die kroatische Haltung erkunden. Zusätzlich könne er, der Bundeskanzler, Tudjman anrufen bzw. ihm einen Brief schreiben, den BM Kinkel mitnehmen könnte.
Präsident Tudjman, dessen Haltung öfters Anlaß zu Zweifeln gegeben habe, begreife immerhin besser als die Serben, daß die Kämpfe im ehemaligen Jugoslawien eines Tages aufhören werden. Dann gelte es die ökonomische Katastrophe zu bekämpfen. Tudjman wisse, daß er "keine Mark" bekomme, wenn er nicht kooperiere. Auf dieser psychologischen Grundlage könne man sich mit ihm sicher verständigen.
AM Christopher weist darauf hin, letztlich könne man Kroatien mit den gleichen Sanktionen wie gegen Serbien drohen.
Der Bundeskanzler wiederholt, die bestehende ökonomische Katastrophe in der gesamten Region werde derzeit überdeckt durch militärische Er-wägungen. Er halte es für notwendig, auch von Seiten der EG im Sinne dieser Realität stärker auf die kroatische und serbische Seite einzuwirken.
BM Kinkel pflichtet dem bei.
AM Christopher äußert, die USA verstünden die deutschen Verfassungsprobleme hinsichtlich eines Engagements auf dem Boden des ehemaligen Jugoslawien. Präsident Clinton meine dennoch, daß Deutschland beim weiteren Vorgehen eine zentrale Rolle zukomme. Gegenseitige Konsultationen blieben deshalb wichtig.
Der Bundeskanzler erklärt, dies sei in der Tat für uns ein Problem. (Exkurs zur verfassungspolitischen Problematik).
Wir seien dankbar für das Verständnis der USA in dieser Lage. Deutschland und seine Bevölkerung müsse die weltpolitischen Änderungen und die neue Rolle Deutschlands akzeptieren. Dies werde noch viele Kämpfe kosten. Die Bundesregierung werde dabei jedoch gewinnen, Wir zögen jedenfalls aus unserer derzeitigen Lage den Schluß, den USA beim weiteren Vorgehen in jeder Weise hilfreich zu sein. Er wolle anbieten, seine persönlichen Beziehungen nach Moskau (Jelzin) auszunutzen, ebenso wie seine guten Kontakte zu seinen westeuropäischen Kollegen. Man solle sich intensiv zwischen Washington und Bonn beraten und auch in telefonischem Kontakt bleiben.
AM Christopher weist auf "nicht unbeträchtliche" deutsche Anstrengungen hin, die man anerkenne: die Beteiligung beim airdrop, bei den Sanktionsmonitoren sowie bei AWACS. Die Bundesregierung sei so weit gegangen wie sie könne.
Zurückkommend auf die russische Haltung habe ihn überrascht, daß die öffentliche Meinung in Rußland so völlig verschieden von der europäischen bzw. amerikanischen sei: Dort gebe man den Moslems die gleiche Schuld an der derzeitigen Lage in Bosnien-Herzegowina wie den Serben.
Der Bundeskanzler äußert, diese russische Haltung ergebe sich aus der Geschichte. Es gebe uralte Beziehungen zwischen der russischen und serbischen Orthodoxie. Die russisch-orthodoxe Kirche gewinne in letzter Zeit an Terrain in der öffentlichen Meinung. Sie schlage durchaus nationalistische Töne an. Dies habe ihm zuletzt der usbekische Präsident Karimow klar bestätigt. Die Orthodoxie habe immer eine Stoßrichtung gegen Rom (Papst) und die Kroaten gehabt. Die russische Haltung werde somit von alten Sympathien im Rahmen der Orthodoxie sowie durch neokommunistische Kräftegeprägt.
AM Christopher dankt für die Ausführungen des Bundeskanzlers und die Unterstützung der amerikanischen Haltung. In der Tat müsse dafür gesorgt werden, daß Präsident Clinton in dieser Krise erfolgreich sei. Der Bundeskanzler erwidert, die breiten Konsultationen der USA mit ihren Partnern seien wichtig. Er bitte nochmals auf die französische psychologische Verfassung Rücksicht zu nehmen (Exkurs zu den Auswirkungen des Selbstmordes von Ex-PM Bérégovoy auf die öffentliche Meinung in Frankreich).
AM Christopher erklärt, er stehe in engem Kontakt mit AM Jupp6.
Der Bundeskanzler bekräftigt, Präsident Clinton dürfe in dieser Krise unter keinen Umständen einen Rückschlag erleiden. Dies könne destabilisierende Auswirkungen auf viele bestehende bzw. potentielle Konfliktherde in der ganzen Welt haben.
Das Gespräch endet nach ca. eineinhalb Stunden.
(Schäfers)
[1] BArch, B 136/59731, 279-290.
Head of Division 213 VLR I Schäfer Bonn, 7 May 1993
M e m o r a n d u m
Subject: The Chancellor's Meeting with U.S. Secretary of State Christopher on Thursday, 6 May 1993[1]
The Chancellor cordially welcomes Secretary of State Christopher and his delegation. He would like to personally wish Secretary Christopher all the best for job in these turbulent times. He asks the Secretary to convey his warm regards to the President upon his return to Washington.
Secretary of State Christopher expresses his thanks for the greetings and the hospitality. Immediately before the meeting, he had just had a telephone conversation with President Clinton at the airport. The President cordially greets the Chancellor. He had great respect and administration for the Chancellor. The President had fond recollections of his meeting with the Chancellor in Washington.
With regards to the situation in Bosna-Hercegovina: The refusal of the Vance/Owen-Plan through the so-called "parliament" of the Bosnian Serbs had created a new situation. The Bosnian Serbs had had a chance for peace and had not used it. Still last week, at the outset of his European tour, one had assumed two scenarios. First variant: The Vance/Owen-Plan would be adopted and implemented. Second variant: The Vance/Owen-Plan would not be adopted and not implemented.
Unfortunately, we were not faced with the second scenario. The Vance/Owen-Plan was no longer a viable option. During his meeting with the EC troika a few hours ago, he had the impression that they wanted to stick to the Vance/Owen-Plan. He could not understand this. The Vance/Owen-Plan had not been accepted. One ought to consider new and stronger measures.
This was the first foreign policy crisis for President Clinton. He was concerned. During the last few days, he had intense consultations on potential solutions. He had asked him, Secretary Christopher, to consult about a joint approach with the European partners in order to figure out the future direction of one’s policy. It was essential for the President to operate within a multilateral framework. He did not want to act without international support.
In terms of future policies, there was basically the following options from an American vantage point:
- The first option was to rely on the application of new and tightened sanctions. This option was not sufficient from President Clinton’s perspective. It would take too much time to weaken the Serbs decisively. By the way, sanctions had never turned out to be very effective in history. The embargo against Iran and Iraq were negative cases in point. By the way, the Bosnian army was about to collapse. It could be overrun very soon.
- The second option was an instant ceasefire. If one would restrict oneself to this option, the ethnic cleansings by the Serbs would be solidified and confirmed.
- The third option pertained to targeted air strikes. This option had short-term advantages, but its attractiveness would only last for about 48 hours. One would not yield specific military or political results. Even if one could take out a good share of the Serbian heavy weapons, the Serbs would still be able to hide further heavy weapons or store them in civilian facilities leading to enormous collateral damages in case of further airstrikes.
By the way, one was perhaps not able to bomb the Serbs into a readiness for cooperation. Iraq’s bombings during the Gulf war were a negative example. Moreover, one had to take into account that a failure of this option would lead to a considerable backlash for America
prestige and the Western prestige as a whole. In a nutshell, this option would not work.
What’s more, President Clinton remained committed not to send American ground troops into fights in Bosna-Hercegovina. President Clinton prefers a fourth option, namely the lifting of the weapons embargo to the benefit of the Bosnian government.
The decision for a comprehensive weapons embargo against all war parties had not been had been untenable and immoral from the beginning. While the Bosnian Serbs had inherited a tangible amount of weapons from the Yugoslavian army and could rely on further supplies from Serbia, their opponents had practically remained without weapons. The maintenance of the weapons embargo was perpetuating the advantages for the Bosnian Serbs. The embargo was protecting the aggressor. (Secretary of State Christopher hands over a paper with list comparing the overall strength in equipment and manpower on each side. Hence, in terms of personnel, the Bosnian Muslims even had a superiority, but they were hopelessly inferior in terms of heavy weapons.)
The aim behind arms supplies for the Moslems could not be to help them win the war. But it was possible to reach a new balance in the war. One problem was that the Serbs would be trying to overrun the Muslims in the time between the lifting of the embargo and the delivery of new weapons. In this case, President Clinton was determined to have selective airstrikes against the Serbs. In this case, the political and military risk was calculable was the sorties were strictly limited.
Another problem of this option was that maintenance of the UN troops which were deployed in Bosna-Hercegovina and the continuation of humanitarian help. According to the U.S. view, there was no need for a complete withdrawal of the UN forces. They could be concentrated in such a way that they could defend themselves in an emergency case. This also necessitated air support. In contrast, the extent of humanitarian help ought to be reduced in all likelihood.
Another important objective was to avoid a spill-over of the war beyond the borders of former Yugoslavia. First and foremost, one ought to prevent the involvement of Greece and Turkey in particular. To this end, President Clinton suggested the deployment of additional monitors in Macedonia as a "trip-wire" in case the Serbian side would chose Macedonia as their next target. In short, the American option was to lift the weapons embargo for Bosnia and to contemplate "compensatory air strikes".
The Chancellor expresses his thanks for the deliberations of the Secretary of State. He was particularly grateful for President Clinton’s personal engagement in the conflict. He was repeating the things that he had already emphasized in Washington: In times of crisis, many European demanded America’s engagement. If the Americans did it, they would be accused and criticized. This hypocritical position was not Germany’s approach. The situation in former Yugoslavia was a serious challenge for the United States and for the new U.S. President. The situation in the conflict region was so complicated as it was a clash of different cultures and religions. These conflict had been emerging for more than half a millennium. The battle of Amselfeld had happened more than 500 years ago. Thus, it was absurd that one would be able to find an ideal solution.
In addition, there was an uncertain risk in terms of the psychological dimension. Public opinion was stirred up about the atrocities of war and horrible television images had an increasing impact on politics. Furthermore, more than 1 million former Yugoslavs were living in Germany. For instance, on his way to the Chancellor’s office, Secretary Christopher drove past a former hospital which was not a refugee shelter for 80 former Yugoslavs. Now, they ought to define themselves as Serbs, Croats or Muslims.
They were deeply shattered. After they had been living here for decades and had transferred their entire saving to Yugoslavia, they were now witnessing the destruction of the country and of their personal wealth.
By the way, he was interested to know more about the reactions by President Yeltsin and those from his West European colleagues in response to American ideas. History had shaped the views of individual European states on this conflict. The entire territorial and national complex of the Paris Suburb Contracts was still exercising an impact on those diverging national views. In addition, the confrontation between the Serbs and the Croats during the German occupation in World War II was still a factor that had to be taken into account. Thus, there was a daily revival of history in this region. Moreover, one had to be noted that the discussion of the rise of Islamic fundamentalism was part of this. The Secretary of State had already mentioned the antagonism between Greece and Turkey which were both NATO members. The stakes for both countries were much higher than in the Cyprus conflict.
Thus, the first international objective ought to be the containment of the conflict. The Secretary of State had already alluded to the danger of a spill-over including Macedonia and Kosovo. During the last few day, he had detected a psychological change. It was apparent that the Serbian leadership was realizing the dramatics of the situation. However, it was hard to judge whether this was sufficient for a real change of mind. In any case, the decisive moves by the United States had caused psychological changes. Milosevic did no longer assume that he could get away be the infinite perpetuation of his "games".
By the way, there was no need to await the referendum that the Serbs had issued for May. The result was pre-arranged. The primary objective was to secure that the Muslim in Bosnia could survive as a nation. This was also important in order to avoid imitations in other areas of Southern Europe and Eastern Europe. One had to keep up political pressure on the Serbs.
The lifting of the weapons embargo made sense as Secretary Christopher had already said. It was new not for us Germans that we had a different position compared to our European neighbors. This was also a moral question with regards to the right of self-defense for the Bosnian Muslims. The adoption of the weapons embargo proved that decision that were taken for moral reasons could be immoral in their effects. He liked to American option (on the lifting of the weapons embargo). But the risk was enormous at the same time. In parallel, one had to keep out pressure on Serbia through the presently existing sanctions. He was just wondering how one ought to implement the lifting of the weapons embargo in practice, especially as the other Western partners had different ideas. He was also interested in President Yeltsin’s view on this option. Last but not least, one ought to take into account the role of the Croats in all of this. (Excursus by the Chancellor that he not a "Croatia fan" at all. On the contrary, he had made it plainly clear to President Tudjman that Germany would not support dreams for a greater Croatia at all.) One had to maintain the dialogue with the Croats. We Germans could play a role in this. In any case, this had to happen discreetly and in harmony with the Unites States.
There were certainly further question in case the weapons embargo would really lifted to the benefit of the Bosnian government. What ought to happen in the critical phase between then adoption of the decision and the supply of weapons? What could be achieved with airstrikes in this context? What exactly ought to happen with the UN troops on site? This was certainly a crucial issue for Great Britain and France.
As a whole, his conclusion was that the previous politics of the international community had failed to yield any tangible results. He agreed with Secretary Christopher: The other options would not achieve anything. America’s engagement in this conflict ought to be a success. We wanted to help the United States in this endeavor. The situation for the new U.S. President was difficult enough (reference to the situation in Russia). We could not have any kind of an interest to damage the U.S. prestige or President Clinton.
He was again wondering about the Russian attitude. Would they endorse the lifting of the weapons embargo? One had to assume that the Russian would continue to have the largest influence on the Serbs. This was especially true for the relationship between the militaries on both sides. In sum, he wanted to say that Germany would support America’s decisions on these issues.
Secretary of State Christopher refers to the great impact of the media in the U.S. with regards to this question. CNN played a key role in this respect. The recent opening of the Holocaust-Museum had also increased the general awareness about human rights abuses in Bosnia. E. Wiesel’s appeal had especially impressed President Clinton. The President was determined to do more and to be more energetic than in the past.
With regards to Russia’s attitude: The Chancellor had certainly registered three important events signaling a chance in Russia’s position toward the Serbs. The Russians had accepted the enforcement of the no-fly zone and had not put in a veto against tightened sanctions. Last but not least, President Yeltsin had used harsher language towards the Serbs after the referendum (The Chancellor inserts that he had called Yeltsin just prior to his declaration).
Secretary of State Christopher continues and says that yesterday he had called Kozyrev and then had a long telephone conversation with President Clinton on the implementation of the Vance/Owen-Plane. Yesterday, this plan had still been an option. Yeltsin’s consent to the deployment of Russian peace forces to Bosnia was a big move albeit there was a certain concern about Russia’s intention to only deploy these groups in Bosnia’s Northern corridor. With regards to the "second scenario" (rejection of the Vance/Owen-Plan), Yeltsin did not want to discuss this saying that speculations in this context would be hasty. He had merely said that he did not want to exclude anything in this case. It might be possible that one had to reconsider things. Tougher measure were not excluded in any case.
Foreign Minister Kozyrev say difficulties if one wanted to lift the weapons embargo of the UN Security Council. This necessitated international consensus. It might be that Russia would abstain from taking a position in case of vote. However, Christopher did not have a clear indication for Russia’s position in case of the second scenario that we were now facing. For this case, Kozyrev had alluded that, in this case, one ought to await the convocation of the referendum by the Bosnian Serbs in May in order to have a UN Security Council decision on 17 May. He, Secretary, Christopher, had negate the legitimacy of such a referendum in advance. The USA were determined not to await the referendum. President Clinton had confirmed this during their telephone conversation at the airport.
The Chancellor inserts that he and President Yeltsin would call each other next Monday at President Yeltsin’s request. He would query President Yeltsin about his position. Thereafter, he call President in order to inform him.
Secretary of State Christopher says that his idea for the lifting of the weapons embargo had met a position of reservation in London during his talks with Prime Minister Major. From a British perspective, this would lead to an expansion of the fights in Bosnia. This objection had some relevance from an American perspective. However, the USA kept its position as they gave priority for the establishment of a balance of forces. At the same time, Great Britain was not opposed to the air strikes. The British interlocutors had not offered an own position or any kind of better alternative. He did not want to exclude that the British position might change after the decision of the Bosnian Serbs. London had put great hopes on the Vance/Owen-Plan especially as Lord Owen had put his prestige into his efforts.
The Chancellor says that prior to his Easter vacation, he had spent almost an entire day with Major. The latter had domestic problems especially with regards to the ratification of the Maastricht Treaty. This had an impact on his position in the Bosnian crisis also because former Prime Minister Thatcher had taken such a clear position. Apart from that, Prime Minister Major would only obtain marginal support for a lifting of the arms embargo in parliament.
Secretary of State Christopher points out that one must not exclude a change in Britain’s position after Foreign Minister Hurd’s interview from early May 1993.
The Chancellor says that London’s position was largely determined by Washington’s policy.
Secretary of State Christopher continues and says that policymakers in Paris were more open with regard to a potential lifting of the weapons embargo. If one or two preconditions were met, the French would in all likelihood agree to the lifting to the weapons embargo. (Excursus by the Chancellor on the fundamental difference in opinion between France and Great Britain).
Secretary of State Christopher says that the French preconditions for their consent would presumably pertain to the especially to additional protection for the French UN soldiers on to the establishment of international consensus on the lifting of the arms embargo. The United States also wanted to achieve the latter one.
The Chancellor points out that one had to always take into account the psychology of the French situation. His advice for the Americans was to devote special attention to this question during the entire consultation process.
Secretary of State Christopher points out that Turkey would be immediately on board with regards to weapons supplies for the Bosnian Muslims. He says he found the EC troika’s position astonishing. They still wanted to stick to the Vance/ Owen-Plan pretending that the latest change had not happened. This was especially the position of Danish Foreign Minister Petersen.
Foreign Minister Kinkel inquires about the position of the other two troika members. Secretary of State Christopher says that both had come out against the lifting of the arms embargo.
The Chancellor says that Germany had some experience in the constellation 11 versus 1. Secretary of State Christopher expresses his hope for changes in the positions of the European partners. The Chancellor assures the Secretary that the decision of the Serbian "parliament" would have its effects. Secretary of State Christopher says that it was unrealistic to further pursue the Vance/Owen-Plan. It had already been dead before and had only been artificially revived in Athens during the last weekend. On the position of the Croats: One had to bring President Tudjman around gaining his support for weapons supplies to the benefit of the Bosnian Muslims.
The Chancellor says that Foreign Minister Kinkel would be in Zagreb on 14 May 1993. He could discreetly inquire about the Croatian position. In addition, the Chancellor could call President Tudjman or write him a letter which Foreign Minister Kinkel could pass on to him. At least President Tudjman had a better grasp that the Serbs acknowledging that the battles in former Yugoslavia ought to stop sometime in the future albeit Tudjman’s position had often enough raised concerns. After the war, one ought to fight the economic catastrophe. Tudjman knew that he would not receive a single DM if he did not cooperate. Based on this psychological estimate, one was able to find consensus with him.
Secretary of State Christopher says, eventually one could threaten the Croats and apply the same sanctions like the ones against Serbia.
The Chancellor repeats that the existing economic catastrophe in the entire region was only camouflaged by the military situation. He thought it was necessary for the EC to talk turkey with the Croats and the Serbs in this context.
Foreign Minister Kinkel affirms.
Secretary of State Christopher says that the United States understood Germany’s constitutional problems with regard to a potential military engagement on the territory of former Yugoslavia. At the same time, President Clinton thought that German had to play a pivotal role in the process. Hence, mutual consultations were important.
The Chancellor notes that this indeed posed a problem for us. (Excursus on the constitutional problems). We were grateful for the U.S. understanding of our situation. Germany and its populace still had to absorb the global changes and had to accept the country’s increasing changing international role. This would still be a long fight. Eventually, the federal government would win out. In any case, based on our current situation, we drew the conclusion that we wanted to help the United States in every way we can. He wanted to offer to use his personal ties to Moscow (Yeltsin) as well as his good contacts to his West European colleagues. One had to consult each other and remain in telephonic contact between Washington and Bonn.
Secretary of State Christopher points to Germany "not inconsiderable" efforts which one acknowledged. The participation with regards to airdrop and the sanctions monitoring as well as with regards to AWACS. The federal government had moved as far as it could go. Returning to the Russian position, he had been surprised that Russia’s public opinion was so much different from American and Western Europe. One gave the Muslims that same kind of responsible as the Bosnian Serbs in terms of the situation in Bosnia-Hercegovina.
The Chancellor says that Russia’s position resulted from its historic experience. There were ancient ties between the Serbian and Russian orthodoxy. Lately, the Russian-orthodox church had increasingly gain influence in public opinion, and it was quite nationalistic in its rhetoric. More recently, Uzbekistan’s President Karimov had confirmed this. The orthodox church had always had a bias toward Rom (the pope) and the Croats. Hence, Russia’s position was influenced by old sympathies in the orthodox framework as well as by neo-Communist forces.
Secretary of State Christopher expresses his gratitude for the Chancellor’s remarks and thanks the Chancellor for his support. Indeed, we had to make sure that President Clinton would be successful in this crisis. The Chancellor refers to the importance of broad consultations between the USA and its partners. He again asked to take into account France’s psychological condition (Excursus on the impact of French Prime Minister Bérégovoy’s suicide in public).
Secretary of State Christopher says that he was in close contact with Foreign Minister Juppé.
The Chancellor affirms that President Clinton must not suffer from a backlash in this crisis in any circumstance. This could have a destabilizing effect on plenty of existing or potential conflict regions in the entire world. The conversation ended after approximately one-and-a-half hours.
(Schäfers)
[1] BArch, B 136/59731, 279-290.
Kohl and Christopher discuss various scenarios in the search for peace in former Yugoslavia after the failure of the Vance/Owen plan. They debate whether Russia would perhaps accept a lifting of the arms embargo for the Muslims in Bosnia. Moreover, they discuss the state of Germany's domestic debate on out-of-area missions.
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